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司法证明的风险是贯穿诉讼始终的内在风险。

南京师范大学哲学社会科学青年科研人才培育基金项目(16QNPY04) 作者简介：尹培培(1990—)，女，河南漯河人，中国法治现代化研究院研究员，南京师范大学法学院讲师，江苏高校区域法治发展协同创新中心副研究员，从事行政法学研究。【注释】 基金项目：中国博士后科学基金第61批面上资助项目(2017M611847)。

对于后两个层次，即地方性法规和规章，各地方人大和政府应当形成合力，以地方治理和发展的需求为导向，在现有法律框架下不断创新立法协作方式，加强新区和周边区域地方立法间的紧密协作，并不断根据区域经济社会发展的实际状况，对地方立法及时进行立改废，实现区域法治一体化，从法律层面为周边区域的协调发展、为新区探索内外协调联动机制提供保障。区域协调机制的创立首先需要在法律层面提供制度供给。概言之，国家级新区要从既有的单纯的经济建设任务中适当超脱，转而自觉肩负和充分发掘自身所具有的深厚法治动能，让法治成为新区发展的核心竞争力，为新区法治政府建设、区域法治发展和法治中国建设作出应有贡献。(二)有效提升新区法治动能的具体对策 作为国家推动改革和制度创新的重要空间载体，国家级新区所采取的系列举措既要务实创新，又不能偏离法治轨道。自1981年国务院开始批准在沿海地区建立经济开发区以来，各类开发区成功发挥了带动地方经济社会发展的引擎作用。

中共十九大报告将全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一，并提出深化依法治国实践的重大命题。推进新区各项事务统筹协调的工作，理顺新区管委会与区内原行政区政府之间的关系，建立内部协同机制，使新区内部管理机构之间能够实现充分的融合和统一。在此基础上，逐步让法官助理的职数稳定在法院总人数16%—20%的比例，而且借助于推动《法官法》、《法院组织法》的修订，明确法官助理是作为入额法官的主要来源，让其职业前景更为明朗。

（三）审判权运行机制的改革初显成效 去行政化是此轮司改的两大核心任务之一，集中体现在涉及审判权的权限划分、职责配 置和责任追究等运作机制改革之中。第二，为了避免员额制改革可能发生的负面效应，根据改革不同阶段的独特性选择采用不同的改革推动进路。再次，改革基于中央底线拓展了地方能动空间。接下来，改革涉及的员额法官任免、法院人员编制、人事提到省级统管、经费纳入省级和国家预算、建立与行政区划相分离的司法辖区等一系列要点，待走向成熟后还必然涉及《法院组织法》、《法官法》等基本法律的重大修改。

无疑转型中的单一制大国，指向公正与效率、专业与便民、统一与差异的冲突，要比成熟的司法制度更为突出。第一，强化审判流程监督。

因此，需要进一步分析上海方案执行中的克难关键，在此基础上，方可提出最适宜上海及在一定程度上具有复制意义的中长期规划，乃至是与推进国家治理现代化目标一致的整体持续性改革建议。摘 要：当前中国新一轮的司法改革以上海等地区先行改革为试点，采取了建构与试错相结合的方案，鼓励少数被确定的地方司法机关在不妨害基本法律原则的前提下，推动改革试点，以便发现某一改进方案、最佳改革进路以及成功的可能条件。第一，法官分类管理之上的员额配置合理规划和严格、审慎的入额遴选办法敲定。上海的改革以独任法官和合议庭负责制的改革，把优秀的审判资源集中到一线办案岗位，减少非办案岗位员额。

依据这一框架，上海试点设计了岗额适配的定岗、入额和遴选机制，建立了法官动态管理和员额退出机制。又以岗额的适配评估、业绩评价体系和法官问责方法，匠心独具地形成员额的资格认定和考核、 入额与退额的员额动态管理机制，保证了工作不断档。可以说，上海的前期司改就是依据当地的社会基础、现实风险、资源配置、成本效益、制度成败和实施条件，甄别和评估不同选项后形成的成果，突出表现为对试点短期内加剧的案多人少问题的回应。需解释法律来解决的，先释后改。

归纳起来，上海试点的内在逻辑主要包括以下几个方面： 第一，改革布局的计划性和系统性。而从法院的整体层面上，省级法院的遴选（惩戒）委员会办公室完全可以把案件管理办公室、纪检部门的全部或部分职能归并。

前期上海试点的审判权运作机制改革，最大亮点在放，而于指向审判监督的收上，仍有较大提升空间。另一方面，区别于普通的派出法庭建制，以上海建成全国首个自贸试验区为契机，设立了自贸区法庭，并且根据改革推向深入后上海自贸区域的不断扩容，建成了相对独特的弹性、缩编版的司法辖区飞地。

客观而言，货真价实贯彻中央改革意图的上海试点，在改革的法治边界上极为审慎，基本上没有招致僭越立法权和挑战法律权威的批评，相当程度上避免了违法改革问题。开发为律师提供网上立案、阅卷和查询等24项服务的平台，已有接近一半的律师使用该平台。毕竟处于审判管理岗位者投入审判一线的时间比较有限，所以至少副院长、庭长、副庭长并不必然成为入额法官，而应接受公开选拔和定期办案考核。除了刑罚作为同一性质的工作归由一个机关管辖成本较低外，也符合国际上刑罚执行大多由独立于侦查、起诉、审判以外的专门机构负责的通例，更何况，目前各级法院每年判处的犯罪分子中，绝大多数的刑罚都是由司法行政机关主管的监狱负责执行。很显然，这次司法改革强调加强中央主导和整体推进，与仍然重视地方探索和试错之间，没有截然对立或非此即彼，只是侧重点有所不同。一方面，在入额上采取分类定岗。

省级法院党组则负责法院其他中层和所有法官的提名和审批。（3）从宏观、微观交集的中观层面，指向设立底线标准和提出倡导性方向的两个向度研究。

全面收集和梳理上海司法改革试点以来取得的主要成果和经验，并从价值目标、逻辑推演、制度衔接等方面给予客观的评价，以一盘棋的思路审慎地对其中的若干攻坚难题进行深度分析，进而在司法体制改革的基本思路、推进模式和运行机制上，乃至从制度架构、区域治理等更为广阔的层面提出破解之道。法院可以格式化现有的司法辖区，按照经济发展状况、人口、交通、地理位置、区域面积、案件数量等情况，科学合理设立中级和基层法院，不受行政区域的限制。

毕竟如果案件总量不断上升、审判人员的整体素质难以起色、当事人的诉讼认知和风险承受力又并无变化，那么，仅仅通过审判管理对现有案件和人员分流，其改革难度之大和效果都会差强人意。不过，鉴于中国国情很不平衡，城乡、区域发展差距仍在扩大，且地区之间差异呈现出多样性和复杂性。

不过更为重要的，司改试点坚决贯彻了中央确定的政策方向，以实现司法的公正、高效和权威为目标，以司法公开和人权保护为两个衡量标准，以外部司法体制结构改革、内部机制的完善和司法主体能力建设为三大支柱，形成一盘棋的格局，协调和凝聚各方资源和力量积极稳妥推进。对确需突破现行法律的改革试点，而先行取得立法授权。同时又值得关注的是，改革硬币的另一面风险依旧很大，许多方案要拭目以待运行很长时间后才能印证，所以司法改革成果法律化步履维艰。需废止法律的坚决废止，先废后改。

2. 科学计算试点区域内不同法院的员额适配数量。逐一针对前面的攻坚难题，下一步优化改革的要点包括： 1. 扩大地方法院改革对提升区域发展软实力的影响。

这样，可以避免由法院自己执行、自己裁判的尴尬，而且事实上部门法院也是将执行机构分列成两个内设机构，分司执行裁判和实施，亦可佐证执行实施权剥离的必要性。所以，被作为试点领头雁的上海在方案制定之初，比较彻底放弃了局部利益，以经验复制和改革试错为两个出发点，坚决而有效地将中央的改革意志全面稳健落地，使得上海司改具有显著的顶层设计特征。

以面向法院所有人员、提供5年多次 入额的空间，缓解了不同岗位的入额差别性冲突，又给未来的科学发展留下了足够空间，使 得人员不断层。以后的法官入额选拔应关注两个现实： 法官群体处于新陈代谢关键期，陆续进入法院尤其基层法院的年轻法官已成办案主力。

除了共识性的省以下人财物统管，突出了在财、物的收支上完全隔断与地方关联，放弃了法院收支汇缴层级的差别对待、市县向省级财政转移支付等方案。一方面，沿着司法辖区跨越行政区域的思路，2014年12月成立了上海市第三中级人民法院、上海知识产权法院。自主相对域外中心主义的依附，指向上海的改革试点不排斥开放性，又贴合阶段性的本土实情。另外员额制分流后，不少年龄较大、资格较老而学历又较低法官降为法官助理，同时还有沉淀到行政岗位的闲置人员，需要建立起平稳过渡机制，尽力降低他们的负面情绪可能会对改革带来的冲击。

归纳起来，上海进一步深化司法改革的攻坚难题主要包括： 1. 打破了的司法地方化与地方政府治理的关系有待继续理顺。它落脚在借助于针对不同主体提供权力的正面清单，让承办案件的法官能够真正依法独立行使审判权，不会受到来自本院领导或上级法院的任何不当干预和压力。

随之，中国司法体制改革第一批试点中唯一作为直辖市的上海司法体制改革拉开了序幕。比如，审委会定期通报已形成的同类案件处理规则，以及适度审慎地发挥专业法官会议等资源的作用，当然，独任法官或合议庭以外的所有内部规则和会议意见，都只是供独任法官或合议庭参考，案件处理结果最终由独任法官或合议庭确定。

上海在探索司法与行政的 辖区适当分离，取得了样板意义成果。同时，又正在探索在现有的市三中院、铁路中院和知识产权法院建制分立的基础上，推动审判独立基础上的行政合署，以体现机构设置的精简、高效和扁平化。